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新时代建立健全解决“执行难”长效机制的思考
www.qmxun.tw 】 【 2019-04-25 14:07:08 】 【 来源:宜宾长安网 】

  2019年1月15-16日,习总书记在中央政法工作会议上发表重要讲话,他强调“要坚持党对政法工作的绝对领导,坚持以人民为?#34892;?#30340;发展思想,加快?#24179;?#31038;会治理现代化,加快?#24179;?#25919;法领域全面深化改革”。1月17日,最高人民法院院长周强在全国高级法院院长会议上强调要认真学习贯彻习总书记在中央政法工作会议上的重要讲话精神,要准确把握人民法院工作面临的新形势新任务,切实增强大局意识、忧患意识和责任意识,要巩固“基本解决执行难”成果,健全完善长效机制,保持执行工作高水平运行,要立足长远发展,完善顶层设计。历史经验证明,新时代研究人民法院执行工作已然超?#35762;?#38376;工作范畴,需要调动各方力量全社会参与综合治理。笔者联系执行司法?#23548;?#20174;综合治理角度思考建立健全人民法院执行工作长效机制,为?#24179;?#35299;决法院“执行难”建言献策,提供参考。


  一、政策方面,坚持并完?#39057;?#30340;领导,坚持依法治国方略


  (一)新时代解决人民法院执行难工作,必须紧紧依靠和坚持党的绝对领导,必须坚定走中国特色社会主义法治道路。人民法院的审判执行工作,属司法工作范畴,是中国特色社会主义法制建设的重要组成部分,必须坚持习近平新时代中国特色社会主义思想,必须坚持党对政法工作的绝对领导,确保坚定、明确、有力的路线、方针、政策、组织、体制和人才保障。


  因此,习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代建立健全解决人民法院“执行难”长效机制的总遵循与总准则。


  (二)完?#39057;?#30340;领导,坚持依法治国方略。党领导全体公民在宪法和法律范围内活动,科学制定法律、严格实施法律。在党统一领导下,一切组织和公民,都学法、懂法、守法、用法,全民依法办事,全面践行依法治国方略。


  由于历史、传统、文化的原因,尽管我国现在已经进入七·五普法时期,但全民法治意识、法治观念还远落伍于新时代要求。从少数领导?#28966;?#22823;群众,从组织到公民,还远未达到牢固法治观念、善用法治思维、运用法治手段、践行法治行为的高度。笔者近两年司法?#23548;?#20013;亲身经历的几件实例足以说明新时代我国法治建设?#34892;?#26356;大努力。在执行?#24739;?#27665;间借贷纠纷案件中,案件申请人怀疑被执行人恶意转移资金逃避执行,法院根据?#31508;?#20154;申请依法查询被执行人在某一国有商业银行个人存折账户的一段时间银行流水,该银行居然盖印公章后书面函复法院“为客户保密,不提供?#20445;?#25191;行一起民工工资案件,因为调查得知该案被执行人在某行政机关有确切的结算后到期部分工程款未领取,法院依法发出“协助履行通知书”要求该?#20013;?#21161;执行,该局经两月研究答复“一是不符合财经纪律,二是法院未提供税?#20445;?#19981;能协助?#20445;?#27861;院依法公告送达一起民事法律文书,事后某权威专?#23548;?#30563;人员却坚持认为“?#23548;?#24182;?#27492;?#36798;”影响被送达人权利而认为办案程序违法;依?#31508;?#20154;申请依法应急保全财产,案外人异议后经审查异议成立,法院遂依法及时解除保全,这本属正常诉讼执行规律,但因申请人无理缠?#38376;?#38393;,监督机关认为“法院案件承办人显然有执法过错,因为当初保全未错,则后来解除保全就有错,后来解除保全未错,则说明当初保全有错”。如上种种,充分说明二十一世纪的今天,?#24179;?#21644;完善中国特色社会主义法治建设实属任重道远。


  应当特别指出的是,理解、认可并充分尊崇司法职业的特殊?#38498;?#23457;判、执行的专业性与科学性,尊崇法律、尊重司法权威、遵循诉讼执行规律这已经是法治社会之共识,世界之通例。但在我国现阶段,客观存在以下不少对司法工作的片面甚至错误认识,极大的妨碍?#24179;?#35299;决执行难整体工作:不理解也不愿意了解诉讼执行规律,认为法律是公平正义最后防线,赢了官司就领钱;或者认为法院万能,包打天下,随时随地可以找到人、查到物,可以上天入地跟踪、侦查、抓人、?#34892;蹋?#21487;以也应该查明所有客观真相;“依法办,就是法院办,就肯定能办,只要依法履职就能够发现所有财产、追回全部资金。法院依法都不能办,还?#20852;?#33021;办?#20445;?#19981;承认或者选择?#38498;?#35270;市场风险、生产生活正常风险、法律风险,认为法院判决即该绝对执行到位,否则就是打法律白条;“执行不能?#26412;?#26159;“执行难?#20445;?#23601;是因为法院不执行、乱执行、选择执行造成;“法官必须让每个案件的原告、被告都满意?#20445;? “收了诉讼费,就应该把事办成”;“情况紧?#20445;?#23454;事求是,特事特办,要?#20999;?#26399;间、程序做什么”等?#21462;?/p>


  综上可以看出,涉及法律的矛盾只能回到法治范畴中解决,只有持之以恒、坚定不移的?#24179;?#20381;法治国,切实提高全民法治观念,才是解决人民法院执行难的根本途径和根本方法。


  二、立法方面,出台新时代《强制执行法》及配套法律法规


  近几年,最高法院为?#24179;?#22522;本解决执行难工作制定了一系?#20852;?#27861;解释和规范性文件,做了很多有益?#34892;?#30340;工作探索与机制创新,为当前法院解决执行难工作奠定了很好的立法、司法基础,特别是全国法院为期三年的“基本解决执行难”工作?#27835;?#25191;行司法提供了丰富生动的?#23548;?#32032;材,但过去做的这些工作?#20849;?#33021;完全?#35270;?#26102;代要求,离新时代人民群众的司法需求还有较大差距。首先,执行立法穿插附带于几大诉讼法中,零散、杂乱,?#23548;?#20013;又多数以各类司法解释体现补充,缺乏法制科学性、权威性、体系性。其次,执行活动十分丰富而具体,而现有执行规则在完整性、科学性、?#23548;?#24615;有重大欠?#20445;?#20854;执行监?#28966;?#21017;的实效性也很不足。?#28909;?#20154;民法院查人找物的执行措施方法不足、强制性?#36824;唬?#23548;致实效性差;个别执行程序和?#26041;?#35201;求已经严重不?#35270;?#25191;行?#23548;?#22914;多数被执行人经过先期的诉讼判决后显然千方百计故意规避执行,而现有执行规则机械要求执行活动中所有法律文书送达、片面强调流程节点告知,势必会产生执行案件相关财产查、控、处置文书需多次公告送达现象,而一次公告期两个月,若严格遵循,必将导致执行一案,数年都在办理完善送达、告知等程序的?#32622;媯?#21542;则即程序违法,面对?#31508;?#20154;质疑和监督机关追责,法院与法官解释无力或百口莫辩,后果不堪。因此,是否可以考量执行活动特点,缩短执行送达公告期,对送达、告知内容、对象?#32622;?#21035;类,梳理明确送达、发送、告知的不同的具体规则、区别与法律后果;被执行人转移资产给?#25913;浮?#23376;女、配偶,公?#23616;?#38388;、公司与自然人之间转移财产、混同人格,人民群众关注,利益对抗剧烈,以这些热点、难点问题导向,进行严格清晰的程序和实体立法界定,?#21592;?#22312;司法?#23548;?#20013;做出更具实效和更?#20852;?#26381;力的认定处理;现在的多数?#34892;?#22411;公司,特别是有限责任公司,财务管理混乱,随意消亡,执行程序中后期调查公司的财产资金状况,必然涉及公司先期的财务资产管理制度,?#35270;?#24403;立法要求公司负责有关账?#23613;?#36130;务?#23616;?#30340;法定置备、存储义务,有关行政监督义务,并明晰相应法律后果;争议很大也较难的夫妻财产与对外债务、第三人到期债权与收入的执行实务办理,现行规定?#34892;?#37096;分并不清晰(诉讼中未追加夫妻一方做被告,执行中怎样救济体现夫妻对外承担共同债务,被执行人财产?#23548;?#22312;配偶方名?#30053;?#20040;认定处理等),个别规定还有冲突(案外人异议权?#24418;?#34892;使期及多长期限合理),少数操作?#26041;?#19981;切?#23548;剩?#31532;三人收入与债权怎么区分、?#23548;?#20013;随意随时异议即导致停止执行是否合理),而这些又往往牵扯利益格局重大,各方纠缠,需要立法统一明确,?#20852;?#26381;力、可操作、讲实效;不可分割物、价值不明财产的应急保全规则,涉及责任担当甚至损失赔偿,需要权威意见明?#23613;?#20197;上等等,不仅于?#31508;?#20154;利益悠关,更往往是执行争议源头、信访纠缠重点,甚至涉及监督与追责认定,均是构建执行工作长效机制中立法方面应当直面而着力解决的重要问题。


  下一步要尽快启动《强制执行法》的调研?#25512;?#33609;,在执行理念、执行理论、执行机制、执行管理、执行监督?#30830;?#38754;,大胆吸收扬弃基本解决执行难工作?#23548;?#32463;验与不足,充分利用当代信息化、智能化与互联网大数据的最新成果,借鉴当今国际先进经验,联系我国新时代司法需要,勇于担当、敢于创新,制定一部具有先进性与?#23548;?#24615;的中国特色社会主义的《强制执行法》。笔者初步建议?#33322;?#28041;及刑事侦查权中部分查人找物职能和手段,特别是在有利于寻找被执行人活动轨迹、查控财产方面的权利等?#23454;?#35753;渡给民事执行权,从立法层面扩张民事执行权?#36824;?#33539;利用互联网大数据(例如交通出行轨迹记录、电商后台消费记录、物流?#32439;?#25968;据等)为支撑的查找被执行人“隐形财产”、消费情况、活动轨迹等;丰富并落实全国网络查控被执行人甚至法定关联人银行存款、不动产、车?#23613;?#32929;权、债券、保险、公积金、基金、理财产品以及其他新型财产性权益的方法手段,从立法上保障其权威性、?#23548;?#24615;、统一性,消除部分部门、地区、行业梗阻;立法规范明确一定期间、一定特殊自然人身份、法人人格关系之间,其财产关联及人格混同的法律认定及执行实务处理,?#34892;?#25171;击财产转移、隐藏;立法健全综合治理失信惩戒、限制高消?#36873;?#38480;制从业、限制移民出境机制;立法畅通打击拒执违法犯罪行为绿色通道;执行转破产法甚至个人破产法的适时出台……等?#21462;?/p>


  显然,《强制执行法》及配套法律法规的科学立法,是新时代建立健全解决“执行难”长效机制的基本方法和基本机制。


  三、司法方面,主要是法院方面,内靠执行规范化,外靠执行大格局


  解决法院执行难矛盾,法院内部的执行队伍建设、执行机制、执行管理、执行考核、执行监督?#30830;?#38754;应?#31508;?#20027;要矛盾,其执行司法因素肯定是是矛盾内因。


  (一)内靠规范化


  以执行改革创新促执行生产力,以执行信息化、专业化促执行规范化


  1. 设立跨行政管辖区域的专门执行法院。学界与实务界多有呼吁,或将执行工作剥离法院系统交于公安部门、司法局负责执行,或成立专门执行法院,或者在法院内部现有框架内实施执行改革。笔者认为,执行必定是诉?#31995;难由歟?#23646;于实现判决的特殊司法活动范畴,?#38376;?#28145;?#36867;?#21709;执行,执行最终表达?#38376;校门?#20915;定执行,执行实现?#38376;校?#19988;执行中也必有?#38376;校?#23457;判与执行有机联系不可完全分割,都要遵循统一的司法规律,体现表达司法规?#21892;?#36941;性,故执行工作剥离法院系统断不可取。但?#38376;?#19982;执行又毕竟属于诉讼的不同阶段与?#26041;冢?#24037;作目标、方?#20581;?#29305;点不同,体现了各自矛盾的特殊性,执行显然还有其别于审判的专业特殊性,因此,在立、审、执分离的基础上,单独建立执行工作理念、机制、体制、管理、运行、考核与监督也是很有必要的。至于是否成立跨行政管辖区域的专门执行法院,或者在法院系统内部现有框架内实施改革,则是仁者见?#25163;?#32773;见智的问题。笔者更倾向于设立跨行政管辖区域的专门执行法院,所谓白?#20132;?#34013;?#36857;?#25442;手如换刀。


  2. 深入?#24179;?#27861;院内部执行体制、机制改革


  (1)实行员额法官主导下的团队制执行,执行实施警务化


  针对执行案件呈现出案件数量多、被执行人居住自由、涉执财产分布广、执行事务化程度高的特点,结合全国法?#33322;?#20960;年基本解决执行难工作的生动?#23548;?#19982;创新,构建员额法官主导下的团队办案制,实行执行实施警务化,更符合执行规律和?#23548;省?#21363;:1名员额法官(行使执行?#38376;?#26435;、主导负责执行办案、团队领导管理)、2名法官助理(协助员额法官处理法律事务、草拟法律文书、具体指挥执行活动)、N名司法警察(?#23567;?#22899;搭配,强化执行警务保障、负责具体实施执行)、2名书记员(负责执行记录、送达、结案、归档等事务性工作),即“1+2+N+2” 的新型团队办案模式,统一指?#21360;?#32479;一管理、统一执行,专业精细高效办案。?#23548;?#35777;明,这样更能将执行工作的司法?#38376;行浴?#34892;政事务性与执行强制性有机结合起来,充分体现执行专业化与规范化,促进执行公正与高效。


  应当说明的是,解决法院系统目前案多人少特别是执行工作人手不足的问题,?#23454;?#36141;买社会服务,大量招聘司法辅助人员,是当前行之?#34892;?#19988;能立竿见影的办法。


  (2)构建全国性的网络司法送达平台、网络询价拍卖平台


  积极推动大数据、人工智能?#21364;?#26032;成果同审判执行工作的深?#28909;?#21512;,大力?#24179;?#25191;行公开化、信息化、智慧化建设,构建全国性的网络司法送达平台,在传统的直?#21360;?#22996;?#23567;?#36716;交、邮寄、留置送达不能时,统一进行网络送达,彻底解决人口流动频繁、?#31508;?#20154;难找、文书送达量任务重以及被执行人故意规避等导致的送达难问题,全面提升诉讼执行效率,实现跨地域、直通?#20581;?#26435;威性?#34892;?#36865;达的法律后果。构建全国性的网络询价拍卖平台,进行统一的网络评估询价、网络司法拍卖,彻底解决执行中资产评估难、变现难、不透明、成本高、效?#23454;?#38382;题,以公开化、标准化,促进司法公正和司法廉洁。


  3.执行队伍规范化建设是永恒主题


  “加快?#24179;?#38431;伍革命化、正规化、专业化建设,锻造新时代过硬法院队伍?#20445;?#36825;是周强院长在全国高级法院会议上提出的要求。执行队伍思想建设、作风建设、廉政建设,永远在路上。执行工作是诉讼最后程序,是判决兑现?#26041;冢?#23646;案件收尾工程,事关司法权威与?#31508;?#20154;切身利益,人民群众的感受最直接,执行人员的思想、作风、廉政显得尤为重要。首先,思想育人:坚定不移强化公正司法、司法为民宗旨意识,坚持不懈抓纪律法规、职业道德?#36867;?#23398;习,锻造思想、作风、纪律过硬队伍。其次,制度管人:在机制体制、绩效考核、纪律监督上出实招,杜绝乱执行、不执行、选择性执行。同时,人文关怀暖人:根据执行工作任务重、矛盾对抗强、联系群众紧密的特点,落实关心优待执行干警。此外,法院系统内部必须改变过去重审判轻执行的观念,要真正重视执行工作、切实关注执行队伍建设,甚至有条件时?#23454;?#21521;执行工作倾?#20445;?#29305;别要抛弃过去那种不好安排的人员丢进执行队伍、执行工作法律业务性不强的过时观念。笔者作为体制内执行人,特别有针对性强调这点,认为这也是新时代抓好法院执行工作的应有之意。


  关于执行业务建设方面,也要摈弃过去那?#25191;?#25918;式的凭经验、凭习惯、凭感觉都能执行的错误认识。新时代面对新形势与新要求,需要新理念、新知识、新技能。结合执行实务中过去普遍存在的问题,有针对性的开展法律培?#25285;?#21152;强执行法律、法规、司法解释学习,换?#36234;?#25442;思维,与时俱进重构新的执行理念,掌握执行新知识,还要重视执行信息化、智慧化应用?#38590;?#20064;培?#25285;?#21220;练内功,提高应对新情况、解决新问题的司法能力水?#20581;?#21478;外,执行工作有别于审判的坐堂问案,对执行的交通、通讯、视听装备,信息化、智慧化的有关物质建设要紧跟时代,才能?#35270;?#26032;时代人民群众的司法新需求。


  总之,执行规范化建设是解决执行难矛盾的?#34892;幕方?#21644;主要方面。


  (二)外靠大格局


  建立健全执行工作联动机制,凝聚各方力量形成执行合力,


  才能彰显执行张力,体现执行强力。


  ?#23548;?#35777;明,执行难既是一个司法问题,更是一个社会问题,单靠人民法院单打独斗是绝对不行的。充分利用我们的政治优势、体制优势,整合全社会资源进行常态化制度化综合治理才是正道。建立健全执行工作联动大格局,成为新时代解决人民法院执行难的充分必要条件。只有坚持党委领导,人大、政协监督,法院主办,政府支持,各方协助,各界配合,全社会参与,凝聚各方力量形成执行合力,才能彰显执行张力,体现执行强力。


  目前,全国法院执行工作联动大格局初步形成,但还需巩固和发展。继续完善政法委牵头的执行联席会议制度,健全综治网格员协助查人找物、送达、协助执行机制,全域覆盖并落实不动产、车?#23613;?#38134;行存款查、控、划体系,探索建立有关部门、行业协助人民法院执行机制,强化执行法治宣传与全社会参与执行等?#21462;?/p>


  无疑,建立执行工作大格局,是解决执行难矛盾的关键。


  四、行政及社会管理方面


  大力?#24179;?#31038;会诚信体系建设及失信联合惩戒机制,建立国?#23452;?#27861;救助基金,强化法治宣传,是助力解决执行难矛盾的三大重要外因。


  (一)加快社会诚信体系建设,建立征信系统与失信联合惩戒机制


  据统计,当前法院生效判决自觉履?#26032;手?#26377;近百分之五十左右。部分民事案件?#31508;?#20154;逃避执行,即使经过法院强制执行,也不以为然,其违法或者?#24576;?#20449;的成本很?#20572;?#29978;至没有。所以,加快新时代中国特色社会主义社会的诚信体系建设,正本清源,建立健全全民征信档案与失信联合惩戒机制,对失信老赖釜底抽薪,形成“一处失信、处处受制,老鼠过街、人人喊打?#26412;置媯?#20513;导鼓励公民、组织守法守信,弘扬社会主义核心价值观、道德观。目前,从中央到地方,一些行业、部门,包括法院都在各自进行有益尝试,迫?#34892;?#35201;政府统筹,加强顶层设计,系统?#34987;?#31185;学制定,?#24179;?#33853;实。


  (二)尽快建立国?#23452;?#27861;救助基金


  对执行不能案件的申请人,予以一定司法救助,已经形成社会共识,并已经有丰富的司法?#23548;?#20294;还存在不少问题:资金来源渠道单一,金额保障乏力,惠及困难申请人面窄、量小,各自为政,标准不统一,操作?#36824;?#33539;,发放?#24739;?#26102;,社会力量参与不足,其法律效果与社会效果有限?#21462;?#24314;立完善发达的国?#23452;?#27861;救助制度,对涉及民生、民本的执行不能案件?#31508;?#20154;进行?#23454;本?#21161;,?#20219;?#25206;困,弥补司法职能局限,符合现代司法规律,凸显社会主义制度优越性。新时期,党领导人民正在脱贫奔小?#25285;?#20419;进共同富裕,不断提升人民群众的发展获得感,适时建立国?#23452;?#27861;救助基金,更具有重大现实意义。


  充分发挥我国的政治制度和体制优势,实行党委领导,政府统筹,政法委管理,法院主办,以一定中央财政资金为基础,各级财政匹配?#23454;?#36164;金,动员社会各界支持参与,扩大资金来源渠道,统筹管理,健全制度,对其资金来源、管理、申请、审查、发放、执行追回回转等予以制度化、规范化,做?#20581;?#24212;救尽救,该救能?#21462;保?#32500;护司法权威,彰显人文关怀,促进公平正义,充分体现中国特色社会主义法治的先进性、科学性、人民性。


  (三)强化法治宣传,切实树立全民法治观念


  在当前时期,强化法治宣传,仍然具有十分重要与迫切的现实意义。从党员领导干部到普通人民群众,从国家机关到各个公司企业,从各级组织到全体公民,必须共同牢固树立法治意识。特别是我们的领导干部、国家机关更要带头依法办事。领导干部、国家机关是关键,高级领导干部、上级国家机关更是关键之关键。东西南北中,都在党的领导下,全民尊崇法治,内化于心,外化于行,树立法治精神,提升法律素养,牢固法治思维,践行法治行为。


  具体到?#24179;?#35299;决法院执行难工作,首先要全民遵循法治规律,尊重司法权威,特别是通过法律宣传让全社会正确认识司法职能的专业性与局限性,了解诉讼执行规律,正确认?#38431;?#20851;诉讼执行风险、市场风险、生产生活风险,助力解决执行难。?#28909;紓?#21496;法公正与客观公正的不完全一致,法律程序价值与实体价值的不绝对统一,法律事实与客观事实的事实差距甚至南辕北辙,高度盖然性民事判断标准的客观差异性,刑事司法政策的疑罪从无与社情民意,法?#19978;?#27604;政策的稳定性与滞后性,个案司法价值与大局政治效果的平衡,维稳社会效果与具体案件法律效果的考量等?#21462;?#36890;过持之以恒、科学鲜明的法律宣传,提高全民法律素养,引导社会公众客观、科学认识诉讼执行工作,争取社会理解、认同、支持,尤其是了解“执行不能”与“执行难”的?#23616;?#21306;别,绝不能将客观上不能执行的案件混同于主观上畏难执行的执行困难案件,让“执行不能”披上“执行难”的外衣,混淆视听,扰乱执行,妨碍法治。


  当前人民法院执行工作面临的新形势和新任务,决定了新时代建立健全人民法院执行工作长效机制的迫?#34892;?#19982;重要性。笔者身为执行人,有感而言,孤陋浅论,抛砖引玉。


  (叙州区法院执行局 杨晓东 李玲娟)


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